導讀：國家為什么要干預旅游景點(diǎn)「政府干預旅游的必要性」 政府如何解決旅游市場(chǎng)的外部性 如何看待各地旅游景點(diǎn)過(guò)度開(kāi)發(fā)且商業(yè)化嚴重的問(wèn)題？ 中國的景點(diǎn)為何不能像外國一樣免費開(kāi)放？ 法律在調整旅游業(yè)方面的作用 為什么國家政府積極支持本國國際接待旅游業(yè)的發(fā)展 旅游市場(chǎng)快速回暖，旅游亂象卻出現，如何對此現象進(jìn)行管理?

政府如何解決旅游市場(chǎng)的外部性

在市場(chǎng)機制下,政府干預市場(chǎng)的基礎是存在市場(chǎng)失靈。旅游產(chǎn)業(yè)作為一個(gè)重要的經(jīng)濟部門(mén),同樣面臨市場(chǎng)失靈,需要政府進(jìn)行管制。但怎樣的旅游產(chǎn)業(yè)管制是社會(huì )需要的管制?要回答這個(gè)問(wèn)題,首先就要回答旅游市場(chǎng)失靈表現在哪些方面?旅游經(jīng)濟運行的方式使旅游產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)失靈具有了哪些特殊性?只有回答了這些問(wèn)題,政府對旅游產(chǎn)業(yè)的干預才能做到有針對性和適度。

一、旅游活動(dòng)的特點(diǎn)加劇了交易信息的非對稱(chēng)性

旅游活動(dòng)具有無(wú)形性、異地性、生產(chǎn)與消費的不可分割性以及所有權的不可轉移性等特點(diǎn),這些特點(diǎn)使得旅游企業(yè)和旅游者之間的信息不對稱(chēng)現象非常突出,帶來(lái)了如下問(wèn)題:

1、引起旅游企業(yè)的敗德行為。對旅游者來(lái)講,旅游產(chǎn)品專(zhuān)業(yè)性較強,是一種經(jīng)驗型產(chǎn)品,他們在使用、消費旅游產(chǎn)品以前,很難獲得有關(guān)旅游產(chǎn)品質(zhì)量的直接信息,明確旅游企業(yè)的具體生產(chǎn)行為,旅游企業(yè)和工作人員相對于旅游者就具有信息優(yōu)勢。同時(shí),因旅游者購買(mǎi)的大多只是旅游景點(diǎn)、設施等物的使用權,兼之體驗產(chǎn)品的質(zhì)量很難標準化,因此旅游者對產(chǎn)品質(zhì)量提出爭議時(shí),在不能證明對方明顯違約的情況下難以得到補償,由此而刺激了旅游企業(yè)的機會(huì )主義行為。旅游企業(yè)可以憑借信息優(yōu)勢損害旅游者的利益,如改變行程、降低交通或住宿檔次、誘導或者強制購物等。在現實(shí)中,旅游經(jīng)營(yíng)者傳遞虛假信息、“以次充好,偷梁換柱”等敗德行為大量出現,極大地損害了旅游消費者的利益,敗壞了行業(yè)的聲譽(yù),不利于行業(yè)的可持續發(fā)展。

2、增加了旅游者的交易費用。威廉姆森認為,交易費用來(lái)源于3個(gè)因素:有限理性、機會(huì )主義和資產(chǎn)專(zhuān)用性。如前所述,旅游活動(dòng)專(zhuān)業(yè)性強,存在較高的交易費用。交易費用阻礙了市場(chǎng)的形成,抑制了旅游者通過(guò)市場(chǎng)滿(mǎn)足其需要的努力,傳統旅行社存在的價(jià)值,即在于降低交易費用、獲得規模效應,進(jìn)而減少旅游活動(dòng)的成本。但如若旅行社的機會(huì )主義行為猖獗,旅游者與之訂立契約的風(fēng)險將會(huì )急劇增加。當交易費用足夠高時(shí),人們甚至會(huì )拋棄市場(chǎng)轉而尋求一體化——也即自給自足。自助旅游的迅速升溫,除了得益于信息技術(shù)和基礎設施的進(jìn)步,以及自助旅游自由隨性的優(yōu)點(diǎn)以外,規避當前旅游市場(chǎng)的高額交易費用也是一個(gè)重要的原因。這給旅行社的傳統業(yè)務(wù)帶來(lái)了挑戰。

3.產(chǎn)生逆向選擇。旅游產(chǎn)品的上述特點(diǎn),除造成旅游者搜集信息困難外,還使得旅游企業(yè)向消費者傳遞真實(shí)信息也很困難,尤其是在我國當前旅游市場(chǎng)敗德行為普遍存在,且契約法的完備性和執行性都欠完善的局面下。人們都奉行“便宜無(wú)好貨”的信條,但如果說(shuō)服人們相信自己的產(chǎn)品是“好貨”的成本過(guò)高時(shí),追求短期利益或者實(shí)力不足的企業(yè)就只會(huì )向市場(chǎng)提供次品,最終使旅游市場(chǎng)陷入低端競爭的泥潭。

二、旅游供求的結構性矛盾突出

1.旅游供給具有滯后性和剛性,旅游需求具有易波動(dòng)性。一方面,旅游活動(dòng)季節性明顯,旅游產(chǎn)品的需求量在淡季和旺季差異極大,并且旅游需求較易受到不確定事件的影響,因此旅游需求波動(dòng)較大;另一方面,旅游供給具有滯后性和剛性的特點(diǎn)。所謂的滯后性,是指旅游產(chǎn)品的規劃和開(kāi)發(fā)、旅游設施的建造需要較長(cháng)的時(shí)間周期,從而導致旅游供給滯后于旅游需求的變化。而旅游供給的剛性是指旅游資產(chǎn)的專(zhuān)用性較強,投入的沉沒(méi)效應明顯,比如旅游景區和度假飯店,它們的用途 比較單一,投產(chǎn)以后較難改變產(chǎn)品品種和壓縮生產(chǎn)能力。因此旅游企業(yè)難以根據波動(dòng)的需求來(lái)靈活地調整自己的生產(chǎn)能力和產(chǎn)品類(lèi)型,結果造成在旅游旺季時(shí)人滿(mǎn)為患、無(wú)法接待,而淡季時(shí)大量設施閑置,員工無(wú)所事事的局面。

2.旅游產(chǎn)品具有產(chǎn)地消費性。有形產(chǎn)品可以根據需求的分布特點(diǎn),通過(guò)產(chǎn)品的流動(dòng)使供求趨于均衡。旅游產(chǎn)業(yè)是需求流動(dòng)型的群族經(jīng)濟,是由旅游者向產(chǎn)品做空間移動(dòng)。從橫向的角度來(lái)看,在現代技術(shù)條件下,工業(yè)品的運輸成本已經(jīng)降到了一個(gè)很低的水平,但人員的運輸費用則因舒適性、安全性的高標準和人生時(shí)間的機會(huì )成本而無(wú)法顯著(zhù)降低,因此由產(chǎn)品到人的經(jīng)濟距離遠小于人到產(chǎn)品的經(jīng)濟距離,從這個(gè)意義上講,旅游市場(chǎng)的流通性低于其他產(chǎn)業(yè)。流通性越低,市場(chǎng)有效配置資源的能力也越弱。同時(shí),在一次旅游活動(dòng)的剛性(基本)支出中,交通費用所占比重較大,景點(diǎn)門(mén)票等游覽費用在旅游者事前預算中重要性相對較低,因而旅游景點(diǎn)之間的價(jià)格競爭收效不大,質(zhì)量也就成為了決定目的地旅游產(chǎn)品需求狀況的重要因素。因旅游產(chǎn)品屬于經(jīng)驗型產(chǎn)品,旅游者往往依靠該景點(diǎn)的知名度來(lái)判斷其質(zhì)量水平,其結果就是知名景點(diǎn)的需求水平高,一般景點(diǎn)的需求水平低。旅游產(chǎn)品的上述特點(diǎn),造成了旅游供求在地域上的非均衡狀態(tài),也給知名景點(diǎn)帶來(lái)了壟斷地位。

三、知名景點(diǎn)在產(chǎn)業(yè)中具有壟斷地位

撇開(kāi)交通等旅游關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)不談,在狹義的旅游產(chǎn)業(yè)中,知名旅游景點(diǎn)在行業(yè)中具有壟斷地位。這是由于:

1.知名旅游景點(diǎn)具有稀缺性?？刂葡∪钡馁Y源是壟斷的原因之一。知名景點(diǎn)在特定范圍內具有稀缺性,一些名勝古跡如故宮等更是獨一無(wú)二,舉世無(wú)雙。在典型的旅游動(dòng)機下,知名景點(diǎn)給旅游者的效用水平要遠高于普通景點(diǎn),普通景點(diǎn)的替代效應不大。在一定地域內,某個(gè)著(zhù)名的景點(diǎn)往往遮蔽了其他的景點(diǎn),使經(jīng)營(yíng)這些景點(diǎn)的企業(yè)具備了壟斷的條件。

2.景點(diǎn)的經(jīng)營(yíng)具有規模效應。解決應對稀缺資源的控制而形成的壟斷問(wèn)題的方法之一是授予更多企業(yè)經(jīng)營(yíng)該資源的權利。旅游景點(diǎn)的開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)具有顯著(zhù)的規模效應,由兩家以上的企業(yè)經(jīng)營(yíng)同一景點(diǎn)無(wú)疑會(huì )造成重復投資及如何分享權利等問(wèn)題。因此,由一家企業(yè)經(jīng)營(yíng)更有效率,也即景區經(jīng)營(yíng)具有自然壟斷的特征。在現實(shí)中,邊界清晰的旅游資源多為獨家許可經(jīng)營(yíng),而一些因特殊原因被分割經(jīng)營(yíng)的景區(如驪山和華清池)也一直受到消費者的詬病。實(shí)際上,驪山與華清池之間并不是經(jīng)營(yíng)同一資源相互競爭的關(guān)系,二者仍是對各自所屬的旅游資源的獨家許可,是對產(chǎn)品線(xiàn)的不同環(huán)節實(shí)施壟斷。一些邊界不清晰的旅游資源,如長(cháng)江三峽,其綿延192公里,分屬重慶湖北兩省市,多年來(lái)兩地競爭的結果是無(wú)序和低效率。

3.景點(diǎn)的生產(chǎn)規模受到容量的限制。當需求規模擴大時(shí),可能會(huì )使多家企業(yè)達到有效規模,或者會(huì )使壟斷企業(yè)出現規模不經(jīng)濟,此時(shí)就應允許多家企業(yè)經(jīng)營(yíng)這種業(yè)務(wù)。特定旅游景點(diǎn)在空間、生態(tài)以及文化等方面的容量限制都迫使其需求量不能任意擴大。如果景點(diǎn)內游客數量超過(guò)一定水平而使環(huán)境效應和體驗效果下降(即生產(chǎn)的邊際成本激增)時(shí),引入競爭反而會(huì )惡化這一局面。在大多數情況下,旅游景點(diǎn)對特定空間? ??占用排除了多家企業(yè)同時(shí)經(jīng)營(yíng)的可能,除非能對該景點(diǎn)進(jìn)行完全復制,當然,這種復制既面臨技術(shù)和投資的挑戰,也因資源所依存的歷史文化背景的特定性而欠缺吸引力。

4.景點(diǎn)經(jīng)營(yíng)權的周期難以縮短。對特定空間的依賴(lài)可以通過(guò)分時(shí)經(jīng)營(yíng)的方式引入競爭,亦即多家企業(yè)在不同的時(shí)間段經(jīng)營(yíng)同一業(yè)務(wù),消費者可以選擇理想企業(yè)的經(jīng)營(yíng)時(shí)段來(lái)接受服務(wù)。當競爭帶來(lái)的高效足以抵消分時(shí)經(jīng)營(yíng)造成的成本增加時(shí),分時(shí)經(jīng)營(yíng)(在景區經(jīng)營(yíng),則是縮短經(jīng)營(yíng)權的許可周期)是可行的。但旅游活動(dòng)的異地性決定了外來(lái)游客的選擇權很小,他們往往是隨到隨游。同時(shí),對旅游資源的開(kāi)發(fā)和維護投入具有持續性,且沉沒(méi)效應明顯,短暫的經(jīng)營(yíng)權周期即使企業(yè)因盈利水平下降而不愿意進(jìn)行過(guò)多的基礎設施投入。也使投入殘值的計算和轉讓困難重重。因此,旅游景點(diǎn)難以實(shí)行頻繁的特許權競拍,現實(shí)中對企業(yè)的特許權周期也一般較長(cháng)。

基于上述分析,旅游景點(diǎn)的壟斷經(jīng)營(yíng)具有合理性,在今后一段時(shí)期內,這仍會(huì )是旅游資源開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)的主要模式。但是,知名景點(diǎn)的壟斷地位也確實(shí)會(huì )帶來(lái)一系列的問(wèn)題。比如近幾年來(lái),全國各大景點(diǎn)綜合價(jià)格(包括門(mén)票、索道及其他景點(diǎn)內收費項目)不斷上漲,其漲幅遠遠高于同期人均收入的增長(cháng)幅度,雖然景點(diǎn)經(jīng)營(yíng)者以限制人流、提高資源維護費作為漲價(jià)的理由,但其實(shí)質(zhì)上是企業(yè)追求超額利潤的表現。

四、旅游經(jīng)濟存在顯著(zhù)的外部性

1.旅游產(chǎn)業(yè)有較強關(guān)聯(lián)性。一次完整的旅游活動(dòng),涉及到“食、住、行、游、購、娛”等多個(gè)環(huán)節,需有多個(gè)企業(yè)、多個(gè)地區參與到生產(chǎn)過(guò)程當中,才能滿(mǎn)足一個(gè)旅游者的全部需要。這就意味著(zhù)經(jīng)營(yíng)的成果無(wú)法由蕩:企業(yè)獨享,企業(yè)在市場(chǎng)開(kāi)發(fā)等環(huán)節的投入具有正外部性,極易造成“搭便車(chē)”行為。

2.旅游活動(dòng)給目的地帶來(lái)了文化干涉?！奥糜瘟鳌辈粌H是金錢(qián)、人員的流動(dòng),還是文化的流動(dòng)?？缭娇臻g而來(lái)的旅游者帶來(lái)了異國異地的文化,引起了不同文化之間的交流和碰撞。這種交流,固然有積極的一面,但不可避免的會(huì )產(chǎn)生文化沖突和文化干涉的現象,給旅游目的地文化造成消極影響。比如旅游地居民因生產(chǎn)方式改變而出現過(guò)度“商業(yè)化”傾向、外來(lái)游客的價(jià)值觀(guān)和生活方式給目的地社會(huì )的震蕩等。

3旅游資源的開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)中存在負外部性。旅游地人類(lèi)活動(dòng)的增加必然會(huì )對當地的生態(tài)環(huán)境造成損壞,這在任何國家都是無(wú)法避免的現實(shí)。這些損害來(lái)自于如下方面:景區游覽接待設施的建造、游客的生活污染物、滿(mǎn)足游客需要的生產(chǎn)活動(dòng)、一些游客的不文明舉止等?？刂飘a(chǎn)量、注意建設規劃和加以治理可以將這些危害限制在不影響旅游資源可持續利用的水平上。但是,控制產(chǎn)量意味著(zhù)收入的減少,嚴格的規劃與治理意味著(zhù)成本的增加,這對于追求經(jīng)濟利潤的市場(chǎng)主體而言是非理性的,因此在旅游資源利用中采取企業(yè)經(jīng)營(yíng)模式的我國,旅游業(yè)的負外部性問(wèn)題十分突出。政府將公共旅游資源一定時(shí)期內開(kāi)發(fā)、利用、收益的權利授予旅游企業(yè),由其來(lái)從事具體的經(jīng)營(yíng)和日常管理,旅游企業(yè)沒(méi)有完全的產(chǎn)權,對旅游資源的開(kāi)發(fā)、經(jīng)營(yíng)權是暫時(shí)的,因而其經(jīng)營(yíng)側重于短期目標。

如何看待各地旅游景點(diǎn)過(guò)度開(kāi)發(fā)且商業(yè)化嚴重的問(wèn)題？

中國很多旅游目的地根本就沒(méi)有那么好資源和條件來(lái)發(fā)展旅游，就不該開(kāi)發(fā)，談不上旅游目的地，硬要往旅游目的地上靠，往政策上靠，旅游目的地開(kāi)發(fā)動(dòng)機都不純，談什么不過(guò)度開(kāi)發(fā)。這需要政府智慧來(lái)解決，把一些動(dòng)機不純者踢出。真心想做好旅游，而不是圈地，這一點(diǎn)尤為重要。頂層設計上，甲方要找到靠譜的旅游規劃團隊來(lái)完成旅游目的地發(fā)展規劃，相信術(shù)業(yè)有專(zhuān)攻，把經(jīng)歷多放在運營(yíng)、營(yíng)銷(xiāo)、管理上。投資回報上，要接受和遵從旅游項目回報周期長(cháng)的特點(diǎn)，而不是追求短期利益，不要急于求成，不大拆大建，減少景區的投資不一定是壞事，投資越少，目的地保留原貌特點(diǎn)，不同質(zhì)化，還有自己的特色。

中國的景點(diǎn)為何不能像外國一樣免費開(kāi)放？

國外很多名勝景點(diǎn)都是免費開(kāi)放或者只收取很少的門(mén)票錢(qián)，而中國的名勝景點(diǎn)為何光門(mén)票錢(qián)就那么貴？動(dòng)輒就是一二百，而且只是個(gè)門(mén)票錢(qián)，里面還有各種二次收費項目，是國內景點(diǎn)維護成本高還是定價(jià)就不合理？

為什么國外的名勝景點(diǎn)很多都免費開(kāi)放？

首先，要知道，國外景點(diǎn)不收費的大都是一些國家公園、國立美術(shù)館和博物館，他們之所以免費是為了更好的宣揚文化，而且政府承擔所有的維護費用（納稅人的錢(qián)），有人會(huì )說(shuō)，我們大天朝也有稅收啊，在此小編想說(shuō)，我們的是國家的，國家的更是國家的，心里明白就得了，打破沙鍋問(wèn)到底，我也很無(wú)奈。國外就算是其它一些古建筑，大都只會(huì )象征性的收取一些修繕費，但是私營(yíng)的景點(diǎn)就會(huì )超級貴，以美國為例,美國景區門(mén)票制度可分為公共景區和私有景區兩種模式。公共景區門(mén)票制度以美國國家公園為代表。

私有景區門(mén)票制度以迪斯尼樂(lè )園為代表。如美國規定所有國家公園門(mén)票價(jià)格不得超過(guò)20美元，這些價(jià)格大致為歐美國家人均月收入的0.2%左右。私有景區采用商業(yè)化運作模式，門(mén)票價(jià)格較高，但通常都有各種優(yōu)惠政策吸引游客，所以在美國的經(jīng)濟水平下，門(mén)票所占比例就微不足道了。中國游客跟團出國旅游去的大都是一些不要錢(qián)的景區，所以這就造成了國外景點(diǎn)不要錢(qián)似的。

為什么中國名勝景點(diǎn)的門(mén)票那么貴？

原因一：景區有恃無(wú)恐

難得一個(gè)假期，很多人打算就是吃一年方便面也要攢足了錢(qián)，等到假期的時(shí)候出去好好揮霍一番，試想，當你好不容易決定拋開(kāi)工作走向詩(shī)和遠方的時(shí)候，門(mén)票怎么可能阻擋你的腳步？尤其是好的5A景點(diǎn)都在西部和北部，對于大多數出行的人來(lái)說(shuō)，既然走了那么遠，幾百塊錢(qián)的門(mén)票自然無(wú)足輕重。

當你好不容易決定拋開(kāi)工作走向詩(shī)意的遠方，門(mén)票顯然不是最能左右你做出這個(gè)重大決定的主導因素。尤其中國不少熱門(mén)5A景點(diǎn)都在西部和北部，對于大多數出行的人來(lái)說(shuō)，既然都走了這么遠，區區一張門(mén)票怎么能夠阻擋他們繼續前進(jìn)的腳步？所以說(shuō)，景區有恃無(wú)恐的敢放心漲價(jià)，就是因為人們抱怨歸抱怨，景區照樣有人來(lái)，不怕你不來(lái)，有的是人來(lái)。

原因二：一切高價(jià)始于混亂

以前中國景區的門(mén)票并不是一開(kāi)始就貴的離譜，在20世紀80年代以前，中國景區跟歐洲一樣，很多旅游景點(diǎn)被當作福利，門(mén)票大都只是象征性的收取一角或者五分錢(qián)，到了90年代中期，國家物價(jià)局將一般門(mén)票價(jià)和各種權利都交給了地方來(lái)定（不用管養活各大景區的重擔了），于是乎各地旅游景區無(wú)法依靠國家補貼，只能紛紛漲價(jià)，雖然上邊曾示圖控制漲價(jià)趨勢，規定景區調整價(jià)格至少需要三年時(shí)間，偏偏這個(gè)禁令卻帶來(lái)了反作用——每過(guò)三年，景區必紛紛漲價(jià)。

將公有的自然土地人文遺產(chǎn)出租給私人公司經(jīng)營(yíng)，這才是高門(mén)票的核心所在。

從2000年至今，九寨溝門(mén)票從145漲到了220，武陵從160漲到了248，黃山從135漲到了230，嵩山少林寺從40漲到了100。。。。數據尤為可怕。

法律在調整旅游業(yè)方面的作用

游業(yè)收益分配中的法律問(wèn)題初探

[摘要]在旅游業(yè)收益分配中，旅游業(yè)者和政府間、旅游同業(yè)者間、提供不同服務(wù)的旅游企業(yè)間、旅游企業(yè)和企業(yè)從業(yè)人員間以及旅游企業(yè)和旅游地居民間存在多對矛盾?；诖?，本文從稅收制度、競爭規范、傭金制度、旅游和合同制度、旅游資源的產(chǎn)權制度等角度，對產(chǎn)生各類(lèi)矛盾的制度原因及其解決方法作出了分析。

[關(guān)鍵詞]旅游、收益分配、稅收、傭金、產(chǎn)權

根據馬克思的政治經(jīng)濟學(xué)理論，一個(gè)社會(huì )中的分配關(guān)系是決定社會(huì )生產(chǎn)關(guān)系的重要因素：如果社會(huì )收益的分配在總體上是公平的，那么就會(huì )激發(fā)社會(huì )成員的生產(chǎn)積極性，從而提高社會(huì )生產(chǎn)效率——這樣的分配關(guān)系就是與生產(chǎn)力的發(fā)展相適應的；反之，如果社會(huì )收益分配畸形，那么那些認為自己沒(méi)有得到本應得到的利益的社會(huì )主體的生產(chǎn)積極性就會(huì )受挫。在旅游業(yè)的可持續發(fā)展中，這一理論是同樣適用的：要使旅游業(yè)不斷發(fā)展，就必須解決好各個(gè)相關(guān)主體之間在收益分配上的矛盾。國外有學(xué)者認為，“可持續發(fā)展旅游的本質(zhì)是：繼續維持環(huán)境系統和文化的完整性。以及對旅游業(yè)帶來(lái)的各種社會(huì )效益在目的地區的公平分配?！盵1]本文是在實(shí)證調查基礎上，對建立和完善旅游業(yè)收益分配法律機制的初步探索，希望能為我國旅游業(yè)可持續發(fā)展有所裨益。

一．旅游業(yè)收益分配過(guò)程中的五對矛盾

（一）旅游業(yè)者和政府之間的分配矛盾

在市場(chǎng)經(jīng)濟中，盈利是企業(yè)的最根本屬性之一。舉辦企業(yè)的目的，就是通過(guò)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)來(lái)為企業(yè)主牟取利益——應該看到，最大化地獲得利潤是企業(yè)發(fā)展最直接的動(dòng)力，它本身是無(wú)可指摘的。但是，一些很難取得利潤的事業(yè)，如公共設施建設事業(yè)、社會(huì )治安管理事業(yè)等，要么投資回報周期十分長(cháng)，要么根本就不會(huì )有統計意義上的利潤回報。這些事業(yè)，一般企業(yè)是不會(huì )愿意投資的，但它們對社會(huì )的發(fā)展又極其必要，舉辦這些事業(yè)的責任，當然就只有由政府來(lái)承擔了。政府要承擔不賺錢(qián)的事業(yè)，就必須有錢(qián)來(lái)投資，這些錢(qián)從什么地方來(lái)？最簡(jiǎn)單的辦法就是“誰(shuí)獲益，誰(shuí)買(mǎi)單”：既然這些事業(yè)的最終獲益人是社會(huì )公眾，那么錢(qián)自然也要從社會(huì )公眾這里來(lái)拿。這就是國家征收各種稅費的原因。如上所述，旅游企業(yè)也和其它市場(chǎng)主體一樣，把利潤的最大化作為自己的目標。就單個(gè)的旅游企業(yè)而言，它在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中所賺來(lái)的錢(qián)，一定是能少繳一分稅就少繳一分的，這就是旅游業(yè)者和政府間的分配矛盾。

（二）旅游同業(yè)者之間因競爭關(guān)系而產(chǎn)生的分配矛盾

競爭是市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展的重要動(dòng)力，而之所以有競爭，是因為在同一市場(chǎng)中有多個(gè)從業(yè)者的存在。旅游市場(chǎng)的同業(yè)者之間在劃分市場(chǎng)蛋糕的時(shí)候，自然會(huì )產(chǎn)生利益分配上的矛盾。在市場(chǎng)處于供不應求的情況下時(shí)，這種利益分配矛盾不甚明顯，但當旅游市場(chǎng)中的同業(yè)者過(guò)多，或者同業(yè)者所提供的服務(wù)能力大于需求總量時(shí)，競爭者之間的利益分配矛盾就顯著(zhù)化了。

（三）提供不同服務(wù)的旅游企業(yè)之間的分配矛盾

旅游業(yè)最常見(jiàn)的經(jīng)營(yíng)模式是：客源地旅游企業(yè)負責在本地招徠旅客，簽訂旅游合同以后，客源地企業(yè)將旅客送到旅行目的地，由旅游目的地的旅游企業(yè)直接向旅客提供服務(wù)。在這個(gè)過(guò)程中，客源地的旅游業(yè)經(jīng)營(yíng)者和旅游目的地的經(jīng)營(yíng)者之間，就存在旅游收益的分配問(wèn)題。

由于旅游業(yè)競爭十分激烈，所以誰(shuí)擁有客源，誰(shuí)就在競爭中掌握了話(huà)語(yǔ)權。在這個(gè)意義上，處于? ??游經(jīng)營(yíng)流程上游位置的客源地旅游企業(yè)（主要是組團旅行社）便能夠憑借他們掌握的游客資源在旅游收益分配的安排中占有優(yōu)勢地位。但這個(gè)優(yōu)勢也不是絕對的。由于旅游服務(wù)的主要內容還是由目的地的各種旅游企業(yè)來(lái)完成的，如果他們所獲得的收益被上游企業(yè)占有得過(guò)多的話(huà)，他們就只有通過(guò)降低服務(wù)質(zhì)量和標準來(lái)維系自己的生存。服務(wù)質(zhì)量的下降，會(huì )直接使游客對組團社產(chǎn)生不滿(mǎn)，進(jìn)而影響組團社的聲譽(yù)——這對于以招徠為主的客源地旅游企業(yè)而言，是十分重要的。所以，客源地經(jīng)營(yíng)者在與目的地經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行收益分配談判的時(shí)候，實(shí)際上在進(jìn)行著(zhù)一場(chǎng)搏弈——既要滿(mǎn)足自己收入最大化的需求，又要防止游客的服務(wù)被過(guò)分地打折扣。

現在，一些地方客源地經(jīng)營(yíng)者和目的地經(jīng)營(yíng)者的收益分配矛盾已經(jīng)十分突出，并且已經(jīng)產(chǎn)生一些不良后果。以云南省西雙版納地區為例，根據筆者2002年至2003年間在該地區的田野調查，[3]到版納旅游的客源大都來(lái)自昆明、省外乃至國外，版納本地的旅行社基本都扮演著(zhù)接待社的角色。在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，組團社提供給游客的旅游服務(wù)價(jià)格和接待社所期望的價(jià)格差距較大，如果接待社按照組團社的價(jià)格進(jìn)行旅游服務(wù)，它們的利潤空間就十分小。接待社為了生存，只能通過(guò)降低旅游服務(wù)質(zhì)量，克扣旅游行程，增加購物次數來(lái)彌補，使得旅游消費投訴增多，進(jìn)而影響了版納旅游業(yè)的形象。為了維護自己的利益，版納的旅游業(yè)采取了價(jià)格同盟的辦法，共同確立接團最低價(jià)格，甚至統一配房、配車(chē)。這就使昆明的組團社利潤下降，組團社于是不約而同地采取少推或者不推版納線(xiàn)路的方法，使前往版納旅游的游客數量進(jìn)一步下滑。

除了客源地經(jīng)營(yíng)者和目的地經(jīng)營(yíng)者之間的分配矛盾之外，旅游接待企業(yè)（旅行社）與旅游運輸企業(yè)、旅游住宿企業(yè)、旅游景點(diǎn)企業(yè)、旅游商品銷(xiāo)售企業(yè)等承擔不同分工的企業(yè)之間，也存在著(zhù)收益分配矛盾。筆者認為，不同工序的旅游企業(yè)之間的利益分配矛盾比較突出，是和旅游業(yè)固有的經(jīng)營(yíng)模式直接相關(guān)的。在傳統商業(yè)和一般服務(wù)業(yè)中，消費者只與商品和/或服務(wù)的最終銷(xiāo)售者發(fā)生聯(lián)系，最終銷(xiāo)售者對商品（服務(wù)）質(zhì)量的控制力量較強。但在旅游業(yè)中則不同，盡管消費者（游客）只與組團的旅游服務(wù)企業(yè)簽訂旅游合同，卻和所有工序（分工）的旅游企業(yè)都直接發(fā)生著(zhù)聯(lián)系——只要一道“工序”出了問(wèn)題，組團的旅游企業(yè)（旅行社）都可能承擔損失。這樣，旅行社（尤其是組團社）便常常會(huì )與其他旅游服務(wù)企業(yè)之間發(fā)生利益分配的糾紛。

（四）旅游企業(yè)和企業(yè)從業(yè)人員間的分配矛盾

在理想狀態(tài)下，旅游企業(yè)與其從業(yè)人員之間的關(guān)系是雇傭勞動(dòng)關(guān)系，他們之間的利益分配問(wèn)題，應該都是在勞動(dòng)合同中間早已約定了的。如果事情的確如此簡(jiǎn)單的話(huà)，那么這種在所有企業(yè)和雇員之間都存在的分配矛盾便不應該專(zhuān)門(mén)在討論旅游業(yè)收益分配的文章中提出。

但現實(shí)遠非如此簡(jiǎn)單。首先，旅游業(yè)的收益，除了游客與旅行社簽訂的旅游服務(wù)合同中的費用外，很大一部分來(lái)自游客在旅游過(guò)程中的額外消費（extra payment），在對這些額外消費的分配過(guò)程中，部分旅游從業(yè)人員通過(guò)收取回扣的方式（尤其是導游和旅行車(chē)司機）直接獲得了收益。[4]其次，在旅游企業(yè)中（主要是旅行社中）存在著(zhù)大量的承包關(guān)系，盡管承包人是企業(yè)的職工，但他們基本是獨自進(jìn)行旅游服務(wù)的，他們? ??般也不從企業(yè)領(lǐng)取工資，而是按照與企業(yè)的承包合同向企業(yè)交納承包費。在這些情形下，旅游企業(yè)與其職員之間的利益分配問(wèn)題，也就隨之復雜化了。

（五）旅游企業(yè)和旅游地居民間的分配矛盾

在云南省，民族風(fēng)情旅游是主要的旅游產(chǎn)品，這使旅游企業(yè)和旅游地居民之間的矛盾也成為在旅游利益分配中的突出問(wèn)題。一方面，旅游企業(yè)（尤其是旅游景點(diǎn)企業(yè)）投資數額巨大，需要回收成本和創(chuàng )造利潤；另一方面，當地少數民族及其文化的存在，是旅游地能夠吸引游客的重要原因，這些少數民族居民當然也應該從旅游業(yè)中獲得收益。目前，旅游業(yè)產(chǎn)生的利潤，大都由旅游企業(yè)獲得，當地居民作為旅游資源的創(chuàng )造者和所有者，卻無(wú)法分享其中的利益。[5]如何建立起一套公平合理的機制，使旅游企業(yè)和旅游地居民都從旅游業(yè)中獲益，是一個(gè)亟待解決的問(wèn)題。

為了了解這類(lèi)矛盾的具體表現形式，筆者曾前往位于西雙版納勐罕鎮（橄欖壩）的著(zhù)名景區“傣族園”進(jìn)行田野調查。在這里，經(jīng)營(yíng)景點(diǎn)的傣族園公司將五個(gè)自然形成的傣族村寨劃入景區范圍，租用村落中的空閑地興建旅游設施，利用自然村寨的獨特風(fēng)貌吸引游客，收取門(mén)票。雖然傣族園被當地政府官員稱(chēng)作“公司加農戶(hù)”運作模式的典型，但我們在調查中，還是看到了許多企業(yè)與園內村寨居民的利益分配糾紛。例如，傣族園的主要收入是門(mén)票，但村民并不是傣族園的股東，無(wú)法從門(mén)票收入中獲得利益，村民因此感到吃虧；又如，村民希望修建新式的樓房，但公司認為這會(huì )破壞民族風(fēng)情旅游的風(fēng)貌，千方百計予以阻止，等等。

當然，在旅游業(yè)的收益分配過(guò)程中，還有一些其他主體，他們也都各自有自己的利益，這些利益之間也有相互沖突的地方，但比較而言，上述五類(lèi)矛盾顯得尤為突出?？梢哉f(shuō)，如果能在制度設計中成功地平衡這五對矛盾，那么旅游業(yè)市場(chǎng)秩序就能進(jìn)入良性循環(huán)，而倘若沒(méi)有平衡好這五對矛盾，那么旅游業(yè)的可持續發(fā)展就會(huì )遇到很大的障礙——一旦某個(gè)矛盾在現實(shí)中已經(jīng)形成了畸形的利益分配格局，那么任何改革都會(huì )遇到既得利益集團的強力阻撓。

二．旅游業(yè)收益分配中的法律問(wèn)題

在進(jìn)一步討論之前必須強調的是，就法的作用而言，它“絕不僅僅保障經(jīng)濟的利益”，而且“從最基本的利益——保護純粹的個(gè)人安全，直至純粹的思想財富”都是法律所關(guān)注的東西。[6]但在本部分，我們集中討論的是旅游業(yè)作為一個(gè)行業(yè)所創(chuàng )造出的社會(huì )財富的分配問(wèn)題，因而我們在這里涉及的法律問(wèn)題，也集中在上述幾對矛盾的平衡過(guò)程中需要研究的法律問(wèn)題上。

（一）稅收制度：調整從業(yè)者與政府間的收益分配

旅游行業(yè)是一個(gè)分工細密的服務(wù)部門(mén)，一個(gè)游客在游覽過(guò)程中，將會(huì )與組團社、運輸企業(yè)、接待社、入住酒店企業(yè)、景點(diǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)等眾多旅游企業(yè)發(fā)生關(guān)系，這種復雜的服務(wù)過(guò)程一方面讓旅游企業(yè)有了避稅的機會(huì )，另一方面也可能出現國家不合理地對旅游企業(yè)重復征稅的現象。

首先說(shuō)避稅的問(wèn)題。在現行體制下，國家對各個(gè)企業(yè)實(shí)行的是分別征稅的辦法。如果一個(gè)企業(yè)當年虧損，那么這個(gè)企業(yè)就不需要繳稅。在這種制度安排下，許多總部在旅游客源地的企旅游業(yè)都在旅游目的地注冊子公司（獨立法人），這些子公司以低于正常成本的價(jià)格接受客源地公司的團隊，這樣一來(lái)，目的地的子公司始 終處于虧損的狀態(tài)，也就不用繳納企業(yè)所得稅了。我國目前實(shí)行的國家地方分稅制度，地方稅是被直接用于地方財政——也就是地方公共事業(yè)的建設。如果旅游目的地的公司將盈利轉給了客源地的關(guān)聯(lián)企業(yè)，那么目的地的公共事業(yè)就無(wú)法獲得資金支持。這種情形不但是對旅游資源地來(lái)不公平的問(wèn)題，而且還關(guān)系到旅游資源的可持續開(kāi)發(fā)利用的問(wèn)題——可持續發(fā)展旅游中的環(huán)境保護、人文歷史遺跡保護等大都屬于公共事業(yè)，需要政府財政的強力支持才能獲得應有的效果。

其次是重復征稅的問(wèn)題。以承擔游客交通運輸業(yè)務(wù)的旅游車(chē)行業(yè)為例，按照我國的稅收法律，組團旅行社和作為旅游輔助企業(yè)的旅游汽車(chē)公司都根據各自財務(wù)年度的盈利情況分別繳納企業(yè)所得稅，看似不存在重復征稅。但問(wèn)題在于，根據筆者的調查，旅行車(chē)公司大都不真正對其旗下的所有旅行車(chē)享有完全的所有權——通常的情況是，一個(gè)旅游汽車(chē)公司只擁有少部分屬于公司財產(chǎn)的車(chē)輛，大部分車(chē)輛則都屬于各個(gè)旅行車(chē)司機所有（即使在形式上旅行車(chē)都是屬于公司，但實(shí)質(zhì)上這些車(chē)輛都由司機自己出資購買(mǎi)）。這樣，旅行車(chē)司機對于自己投資的汽車(chē)上所獲得的收益，不但要承擔分攤下來(lái)的企業(yè)所得稅負擔，而且要繳納個(gè)人所得稅。實(shí)際上形成了雙重征稅的問(wèn)題。也正是由于有這樣沉重的負擔，所以旅行車(chē)的司機才不得不盡量逃避繳納個(gè)人所得稅乃至謀求獲取購物傭金之類(lèi)的灰色收入。

調整旅游業(yè)者和政府間的收益分配，關(guān)鍵是建立合理的稅收制度，減少稅收漏洞和重復征稅，而要達到這一目的，則又不單單是稅務(wù)部門(mén)的事。之所以出現上述旅游運輸業(yè)者的問(wèn)題，很大程度上是由于國家立法與實(shí)際不相適應——一方面，過(guò)高地市場(chǎng)準入標準使大量運輸業(yè)者無(wú)法通過(guò)自己的力量獲得運營(yíng)資格，因而就只能“掛靠”在運輸企業(yè)內；另一方面，運輸企業(yè)本身也無(wú)法完全滿(mǎn)足市場(chǎng)的供應要求，因而就只好以出租市場(chǎng)準入資格的方式獲取畸形收入。稅收制度作為分配手段，其正常運行需要以各項配套法制的合理性為基礎，這一點(diǎn)是我們過(guò)去在稅法研究中常常忽視的問(wèn)題。

（二）競爭法制：約束同業(yè)者之間的收益分配

市場(chǎng)競爭必須要有法律規則的約束，這也是國家對市場(chǎng)經(jīng)濟的“看得見(jiàn)的手”的重要部分?？陀^(guān)地說(shuō)，與保證交易安全的民法制度相比，保證市場(chǎng)公平的競爭法律制度在我國還相當滯后。更另人遺憾的是，雖然隨著(zhù)社會(huì )經(jīng)濟的不斷發(fā)展，像旅游這樣的服務(wù)業(yè)在國民經(jīng)濟中已經(jīng)占有很大的比重，但我國規范服務(wù)業(yè)競爭的法律制度卻十分欠缺。在我國目前僅有的“法律”層次的競爭規范——《反不正當競爭法》中，[7]規范的主要是貨物銷(xiāo)售過(guò)程中的不正當競爭行為，對像旅游業(yè)這樣的服務(wù)業(yè)并沒(méi)有加以關(guān)注（例如，在該法第十一條中雖規定，經(jīng)營(yíng)者不得以低于成本的價(jià)格銷(xiāo)售商品，但卻沒(méi)有規定能否以低于成本的價(jià)格提供服務(wù)）。在有關(guān)旅游業(yè)的規范中，只有《旅行社管理條例》第十九條、《旅行社管理條例實(shí)施細則》第三十三條涉及不正當競爭問(wèn)題。在這兩個(gè)效力等級十分低的立法中，列舉了“假冒其他旅行社的注冊商標、品牌和質(zhì)量認證標志”、“擅自使用其他旅行社的名稱(chēng)”、“與其他旅行社串通起來(lái)制定壟斷價(jià)格，損害旅游者和其他旅行社的利益”、“以低于正常成本價(jià)的價(jià)格參與競銷(xiāo)”、“委托非旅行社單位或? ?何個(gè)人代理或變相代理經(jīng)營(yíng)旅游業(yè)務(wù)”、“制造和散布有損其他旅行社的企業(yè)形象和商業(yè)信譽(yù)的虛假信息”、“為招徠旅游者，向旅游者提供虛假的旅游服務(wù)信息”等不正當競爭行為。

由于這些規定大都屬于規章層次，效力等級較低，所以并未得到應有的重視，有的地方甚至在當地政府的推動(dòng)下實(shí)施違反這些規定的不正當競爭行為。例如一些旅游地區以旅行社協(xié)會(huì )和飯店業(yè)協(xié)會(huì )的名義成立“行程控制中心”、“配房中心”等統一價(jià)格的機構，實(shí)質(zhì)上違反了上述規定中有關(guān)禁止制定壟斷價(jià)格的規定。[8]同業(yè)者間的收益分配，應該依靠充分而正當的競爭來(lái)實(shí)現，以?huà)仐壐偁幎鴵Q取的短暫平衡只會(huì )使服務(wù)質(zhì)量差的旅游企業(yè)仍然能獲得收益，使服務(wù)質(zhì)量好的企業(yè)喪失進(jìn)取的動(dòng)力，最終以損害消費者為代價(jià)來(lái)協(xié)調同業(yè)者之間的矛盾，這必將損害旅游業(yè)的可持續發(fā)展，無(wú)異于涸澤而漁。[9]

（三）傭金制度：規范企業(yè)與企業(yè)從業(yè)人員之間的收益分配

旅游業(yè)競爭法律問(wèn)題中，還有一個(gè)值得深思的問(wèn)題——回扣（或傭金）。我國《反不正當競爭法》第八條、第二十二條，《刑法》第一百六十三、第三百八十五條以及各種旅游法規都對帳外收取回扣行為規定了嚴厲的懲罰措施，但為什么旅游行業(yè)中的回扣行為仍然大行其道呢？筆者認為，既然回扣現象大面積存在，就一定有其存在的合理性。單純地批判、禁止是無(wú)助于解決旅游企業(yè)與旅游從業(yè)人員之間的收益分配問(wèn)題的。經(jīng)過(guò)調查，筆者認為回扣現象之所以屢禁不止，至少有以下幾方面的原因：

一是銷(xiāo)售旅游商品的經(jīng)營(yíng)者之間的競爭沒(méi)有受到有效監管。旅游商品的銷(xiāo)售，是旅游業(yè)的一個(gè)重要組成部分。嚴格地講，這一類(lèi)經(jīng)營(yíng)者所經(jīng)營(yíng)的是傳統的貨物貿易而非服務(wù)貿易。因此，在旅游法規中，對這些經(jīng)營(yíng)者的活動(dòng)規范得比較少，但其實(shí)這些經(jīng)營(yíng)者與旅游業(yè)之間的聯(lián)系十分密切。在我國行政管理條塊分割的情況下，他們處于旅游行政管理與工商行政管理的縫隙中。在監管不嚴的情況下，為了自身的發(fā)展，他們大量地采用賬外回扣等畸形的競爭策略。而當而當回扣泛濫以后，這種策略不但不起作用，而且還增加了旅游商品銷(xiāo)售企業(yè)的總體成本——如果不給司機和導游人員回扣，他們就不會(huì )推薦游客到商店里進(jìn)行額外消費——這些成本最終轉化到旅游消費者身上，使旅游者在購買(mǎi)旅游服務(wù)的過(guò)程中，始終與旅游業(yè)形成尖銳的利益沖突。

二是旅游企業(yè)內部管理體制存在弊病。目前我國的旅游企業(yè)和旅游從業(yè)人員之間的勞動(dòng)關(guān)系十分松散，導游和司機基本都是“掛靠”在某個(gè)旅行社或旅行車(chē)公司下的個(gè)體從業(yè)者，他們在旅游企業(yè)要么不領(lǐng)取工資，要么只象征性領(lǐng)取很少的薪酬。為了生存，大量司機和導游就只能把回扣作為收入的主要來(lái)源。

三是執法上的問(wèn)題。由于執法不嚴，旅游商店給予旅行車(chē)司機和導游回扣已經(jīng)成為一種約定俗成的行規，如果不給回扣或者舉報回扣，反而會(huì )被業(yè)內看作“不正當競爭”——當初的執法不嚴導致如今的法不責眾。

因為有上述原因的存在，僅僅靠旅游監察部門(mén)的檢查和處罰，是很難杜絕回扣的存在的。2002年初以來(lái)倍受關(guān)注的“公對公傭金”制度為解決回扣問(wèn)題找到了新的角度。[10]2002年2月，廣西省桂林市出臺《桂林市旅游中介服務(wù)傭金管理暫行規定》；同月，海南省在全省范圍內實(shí)行購物點(diǎn)、景區（點(diǎn)）、潛水點(diǎn)等旅游經(jīng)營(yíng)單位和旅行社之間公對 公銀行賬戶(hù)往來(lái)結算傭金收授制度，并于3月27日印發(fā)《海南省整治旅游市場(chǎng)秩序、建立合法傭金制工作方案的通知》，建立了由銀行、稅務(wù)機關(guān)參與的的旅游經(jīng)營(yíng)來(lái)往統一結算中心。2002年6月，昆明市也公布了《昆明市旅游行業(yè)傭金管理暫行規定》，其中允許旅行社選擇3至5家商店作為購物場(chǎng)所，與其通過(guò)非現金銀行往來(lái)賬戶(hù)的結算方式來(lái)提取傭金，同時(shí)規定任何購物商店不得向個(gè)人支付現金形式的傭金。各地的這些新措施目前都剛剛進(jìn)入實(shí)施階段，具體的執行效果還需要觀(guān)察。

筆者認為，要真正讓傭金制度切實(shí)執行，還需要一系列的配套措施。根據上文的分析，回扣泛濫的原因是深刻而復雜的。因而要解決回扣問(wèn)題，單靠推行傭金制度是不夠的，還有必要對旅游行業(yè)的一些深層次問(wèn)題進(jìn)行同步改革：

首先，改革旅游行業(yè)的市場(chǎng)準入機制和淘汰機制。對旅游業(yè)的市場(chǎng)準入進(jìn)行行政干預，是防止由于競爭主體過(guò)多而產(chǎn)生惡性競爭的重要手段。之所以旅游商品銷(xiāo)售者都要向導游和司機提供商業(yè)賄賂，[11]是因為市場(chǎng)競爭過(guò)于激烈，旅游商品銷(xiāo)售企業(yè)只有通過(guò)不正當的競爭手段才能生存；之所以導游無(wú)法從旅行社得到正常的工資，是因為具有導游資格的人過(guò)多，造成導游勞動(dòng)力市場(chǎng)的供大于求，進(jìn)而使旅游企業(yè)敢于不按照國家法律與導游建立正常合法的勞動(dòng)關(guān)系。如果政府能夠建立嚴格的旅游市場(chǎng)準入機制，那么那些不夠資質(zhì)的企業(yè)不會(huì )參與到競爭中來(lái)；如果有嚴格的導游司乘人員淘汰機制，取消素質(zhì)差的導游人員的從業(yè)資格，那么真正素質(zhì)良好的導游就能通過(guò)正當的手段實(shí)現自己的價(jià)值。昆明市的《旅游行業(yè)傭金管理暫行規定》中，確立旅行社應該與能夠保證90天退貨的企業(yè)建立傭金合同關(guān)系，就是對市場(chǎng)準入機制的一種有益嘗試。[12]我們認為，除此以外還應該確立嚴格的導游淘汰機制，在對導游進(jìn)行的年度考核中明確淘汰比例，改過(guò)關(guān)考核為選拔考核，建立動(dòng)態(tài)的旅游從業(yè)人員隊伍。

其次，加大對導游、司機等從業(yè)人員的勞動(dòng)法保護。嚴格導游執業(yè)管理，只有與旅行社簽訂正式勞動(dòng)關(guān)系的人，才可以獲得導游執業(yè)證書(shū)。在這一點(diǎn)上，云南省昆明市最近的規定十分及時(shí)：旅行社必須保障導游的基本工資報酬，每月不低于省、市政府規定的最低工資標準，并必須保證導游參加失業(yè)、養老、醫療、工傷、生育等社會(huì )保障及國家旅游局規定的有關(guān)保險。此外，還應根據導游、司機收入結構現狀，對旅游從業(yè)人員的勞動(dòng)合同進(jìn)行細化，制訂示范合同，允許企業(yè)與員工約定公對公傭金的分配比例。

再次，為保證所有傭金都通過(guò)公對公方式到達旅行社，要嚴格執行當前有關(guān)私拿回扣的法律法規，堅決嚴厲地查處不通過(guò)公對公傭金渠道支付給導游報酬的行為，凡達到法律規定的數額的，都應該進(jìn)行刑事處罰，只有這樣，才能保證所有傭金都通過(guò)公對公的方式進(jìn)入旅行社賬戶(hù)。

總之，要遏止回扣這一嚴重危害市場(chǎng)持續發(fā)展的不正當競爭行為，必須建立起一整套相關(guān)機制，在保證導游和司機正當利益的前提下推進(jìn)傭金向合法化、合理化的方向變革。在這個(gè)過(guò)程中，必須保證行政機關(guān)的超然地位，絕對不能直接或間接地參與到旅游收益的分配中。

（四）旅游合同：平衡不同分工旅游企業(yè)間的收益

旅游合同，在一般意義上指的是旅游消費者（游客）與組團旅行社之間簽訂的合同，其中規定 了旅行服務(wù)的時(shí)間、內容、標準、價(jià)款等內容。無(wú)庸置疑，旅游合同必須符合我國民法規定的合同生效要件，才能在執行過(guò)程中確保雙方當事人的合法權利。但除此之外，基于旅游合同的特殊性，我們仍然有必要對其進(jìn)行一番研究。

如前所述，旅游合同中，簽訂合同的雙方當事人是游客和旅行社，而實(shí)施旅游服務(wù)的則是旅游目的地的各種企業(yè)。這就形成旅游合同的最顯著(zhù)特點(diǎn)：第三人履行性。對于這種特性，在法律上可以有兩種安排：一種是看作合同債務(wù)的承擔，一種是看作旅行社（而非游客）與各個(gè)工序的旅游企業(yè)之間的委托關(guān)系。如果按第一種安排的話(huà)，那么按照我國合同法的規定，債務(wù)人將民事合同的義務(wù)移轉給第三人承擔的時(shí)候必須經(jīng)過(guò)債權人的同意，因此在理論上，完備的旅游合同中應該明確規定由哪些主體來(lái)實(shí)施對旅客的具體服務(wù)項目?？墒菍τ慰投?，他們是很難獲得地接社、目的地旅游運輸企業(yè)、目的地酒店企業(yè)等各個(gè)工序的旅游企業(yè)的詳細資訊的，所以游客事實(shí)上還是只能按照組團社的安排來(lái)訂立第三人承擔債務(wù)的契約。所以在實(shí)踐中，大多數旅游合同都只能（也只需要）按第二種安排來(lái)訂立——旅游合同中并不明確指出由哪家企業(yè)來(lái)具體承擔游客的某項服務(wù)，只是規定出各項服務(wù)應該達到的標準和檔次，如酒店的星級、用餐的標準等等。如果游客在行程中感到服務(wù)項目不能達到合同約定的檔次，那么他們只與組團社發(fā)生違約賠償的法律關(guān)系，然后由組團社在承擔違約責任后，根據其與各個(gè)服務(wù)項目的具體實(shí)施者的委托服務(wù)關(guān)系來(lái)主張責任。

基于這樣的制度安排，在旅游服務(wù)過(guò)程中，組團社為了避免因為下游企業(yè)的服務(wù)問(wèn)題而被索賠，普遍采取了后付團款的辦法。下游旅游企業(yè)事實(shí)上都是先提供服務(wù)，然后再向組團社收取費用——對接待社和酒店、運輸等旅游輔助企業(yè)而言，我國旅游法規中的“先交費，后旅游”原則在實(shí)踐中成了只約束消費者不約束服務(wù)提供者的空談?？墒?，這種方法雖然保證了上游旅行社的利益，卻不合理地增加了下游旅行社及其他旅游輔助企業(yè)的風(fēng)險——一旦組團社因為自己的原因發(fā)生虧損，就極有可能占用和拖欠應該付給下游企業(yè)的款項——這就是不同分工間旅游企業(yè)經(jīng)常發(fā)生法律糾紛的原因。

筆者建議，可以嘗試使用“最高額擔?！钡姆绞絹?lái)協(xié)調不同工序旅游企業(yè)間的收益。具體方法是：各個(gè)下游旅游服務(wù)企業(yè)應該與組團社訂立合同（可以是不定量的），約定各個(gè)具體標準下的服務(wù)價(jià)格，并且在合同中設定一個(gè)最高額擔保（可以自由采用保證、抵押等方式）。有了最高額擔保，下游旅行社就可以據此在合同中要求組團社在團隊到來(lái)前就先行付款。這樣，既防范了企業(yè)運營(yíng)中的風(fēng)險，又保證了各個(gè)工序旅游企業(yè)正常利潤的按時(shí)獲得，提高了資金流通的速度。

（五）產(chǎn)權確認：解決旅游企業(yè)與旅游地居民之間的收益分配矛盾

筆者認為，之所以旅游企業(yè)與旅游地居民之間的收益分配矛盾突出化，是因為我國現行法制中沒(méi)有明確旅游資源的權利歸屬問(wèn)題。雖然憲法規定了土地、森林、河流等財產(chǎn)的所有權歸屬，但在具體實(shí)踐中，人們似乎并沒(méi)有意識到旅游資源的財產(chǎn)權屬性。下面以筆者所調查的“傣族園”風(fēng)景區為實(shí)證個(gè)案來(lái)討論這一問(wèn)題。

傣族園的土地屬于集體所有，當年外地投資者準備在此建立公園的時(shí)候，與幾個(gè)村寨簽訂了長(cháng)期（三十年的期限，已經(jīng)超過(guò)了我國合同法的規定）租用土地的協(xié)議。由于? ?租賃協(xié)議，所以五個(gè)村寨并不是傣族園公司的股東。這就為公司與農戶(hù)間的收益分配矛盾埋下了伏筆。幾年經(jīng)營(yíng)下來(lái)，處于傣族園中心位置的曼春滿(mǎn)村的居民獲得了比其他村寨的居民高得多的收益：游客都集中在他們村游覽，村寨中的居民可以通過(guò)擺攤、接待游客入住等多種途徑獲得收益。因此曼春滿(mǎn)的居民（尤其是幾戶(hù)“定點(diǎn)接待戶(hù)”）與傣族園公司的關(guān)系十分融洽。但其他幾個(gè)村寨則不然，因為游客數量并沒(méi)有想象中多，所以這些村寨的居民除獲得低廉的土地租金外，基本沒(méi)有從旅游業(yè)中獲得收益。于是它們與公司之間，與曼春滿(mǎn)村之間的矛盾潛移默化地積累起來(lái)。盡管傣族園公司想了許多辦法來(lái)提高村寨中居民的收入，但由于游客有限，成效并不大。

筆者認為，之所以會(huì )發(fā)生村民與公司之間，不同村寨之間的矛盾，是因為傣族園在產(chǎn)權安排上沒(méi)有把旅游資源的創(chuàng )造者和所有者——村民考慮進(jìn)去。如果在公司成立之初，就采取各個(gè)村寨用自己的土地和旅游資源作價(jià)入股的方式，那么作為所有者的村民便不再處在和公司對立的位置上，而是共同承擔經(jīng)營(yíng)風(fēng)險，共同獲得經(jīng)營(yíng)利潤的主體。在我國的旅游立法中，應該承認旅游資源的財產(chǎn)權屬性，使這些資源的傳統占有者有充分的權利處置這些資源，才能防止“所有權失位”，讓所有者有法可依地在旅游資源上主張利益，從而為法律上協(xié)調當地居民與旅游開(kāi)發(fā)者間的收益分配找到依據。

最后需要說(shuō)明的是，要處理好旅游業(yè)中的收益分配問(wèn)題，是一個(gè)涉及到眾多相關(guān)學(xué)科的系統工程，并不意味著(zhù)代表單單從法律學(xué)的角度就可以解決所有問(wèn)題——實(shí)事求是的做法應該是：集合各種社會(huì )科學(xué)的方法，

為什么國家政府積極支持本國國際接待旅游業(yè)的發(fā)展

1、旅游效應的統籌調控問(wèn)題

在20世紀后期的20年里，中國旅游業(yè)基本處在經(jīng)濟目的的思想統治之下。盡管學(xué)界引薦了源于西方的旅游容量理論和主客關(guān)系理論，但對奉行“發(fā)展是硬道理”的業(yè)界并未產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響，進(jìn)入21世紀之后，不當的旅游開(kāi)發(fā)對資源環(huán)境的破壞日趨嚴重，反對旅游的聲音多了起來(lái)，旅游的環(huán)境效應才逐步引起了輿論界的重視。最近兩年，隨著(zhù)建設和諧社會(huì )的國策出臺，旅游的社會(huì )文化效應也開(kāi)始被人們關(guān)注。但是，通過(guò)觀(guān)察當下各地的旅游實(shí)踐，可以發(fā)現，地方政府和投資商對旅游效應的真實(shí)理解與學(xué)界仍有很大的差異，經(jīng)濟效應依舊被置于至高無(wú)上的地位，自然保護區、城市水源地被侵擾，歷史文化遺產(chǎn)被破壞，以及社區利益被嚴重忽視的現象屢屢發(fā)生。

關(guān)于旅游目的地生命周期的實(shí)證研究表明，有多種主要的經(jīng)濟和社會(huì )力量綜合作用決定著(zhù)旅游地的演進(jìn)過(guò)程，其中包括反對旅游業(yè)或旅游開(kāi)發(fā)的環(huán)境主義者和其他公眾，支持或反對旅游業(yè)發(fā)展的政府、政治和約束性團體的力量。結合近年來(lái)消費市場(chǎng)的自然傾向和本真追求，可以肯定，對多種旅游效應進(jìn)行統籌調控，不只是“終極關(guān)懷”的需要，也關(guān)系著(zhù)旅游地經(jīng)濟的穩定發(fā)展。進(jìn)而能夠推定，未來(lái)的旅游業(yè)必然要“真實(shí)地”走上可持續發(fā)展的道路，擔當更多的環(huán)境倫理和社會(huì )責任。

我們可以認同環(huán)境保護主義者美好的出發(fā)點(diǎn)，但是我們也有充分的理由反對把景區視作“禁區”；我們可以頌揚人本主義者對絕對公平的追求，但是我們卻不得不承認資本的巨大威力；我們深知資本具有無(wú)可比擬的影響力，但我們也明白資本的力量必須受到約束，否則它就會(huì )成為洪水猛獸摧毀我們的精神家園。旅游的效應可以被人為地分解為幾個(gè)方面，但是其發(fā)生卻是有機統一的。作為中國旅游業(yè)轉型發(fā)展的首要問(wèn)題，旅游業(yè)的功能由經(jīng)濟統治轉向經(jīng)濟、環(huán)境、社會(huì )文化多功能的統籌調控，意味著(zhù)對旅游效應的研究必須從單一方面的研究走向多元研究。當我們把旅游經(jīng)濟效應與環(huán)境效應或社會(huì )文化效應放存一起考慮的時(shí)候，研究者就必須具有多學(xué)科的理論分析能力。當我們要把幾個(gè)方面的影響統籌研究的時(shí)候，顯然只能依靠一個(gè)強人的團隊來(lái)解決它?？梢?jiàn)，對旅游效應的統籌研究任重而道遠?？上У氖沁@種有益的嘗試并未得到政府足夠的重視和支持。

一方面是科學(xué)發(fā)展觀(guān)和和諧社會(huì )思想的快速普及，另一方面是不當旅游開(kāi)發(fā)現象的頻仍發(fā)生以及由此引發(fā)的反對旅游業(yè)的喧囂，說(shuō)明對旅游實(shí)踐活動(dòng)的效應統籌和行為規制已變得刻不容緩，不可能等待相關(guān)理論研究的緩慢成熟。因此，從實(shí)踐的角度看，旅游效應的統籌研究必須盡快在技術(shù)層面有所突破，比如，旅游環(huán)境影響評估方法的改進(jìn)、社區參與路線(xiàn)的設計、利益相關(guān)者分配關(guān)系的均衡、綜合性評價(jià)體系的初步探索等。在觀(guān)念變革、技術(shù)進(jìn)步的過(guò)程中，自然會(huì )引發(fā)制度的重新安排。制度變革進(jìn)一步會(huì )起到觀(guān)念固化、技術(shù)優(yōu)化的作用，從而在根本上保證旅游業(yè)的轉型發(fā)展。

旅游市場(chǎng)快速回暖，旅游亂象卻出現，如何對此現象進(jìn)行管理?

我認為在對旅游亂象進(jìn)行管理的時(shí)候應該自己的建立投訴渠道，因為中國的旅游景點(diǎn)是非常多的，而且所出現的問(wèn)題也是非常多的，必須要依靠大家的舉報才能夠積極的處理。

對于旅游亂象的處理其實(shí)是非常有必要的，我們國家的人口的數量是比較多的，而且在節日當中對于旅游的貢獻量是非常大的，如果亂象繼續存在的話(huà)，那么很多人是不愿意出去旅游的。

一、建立相應的投訴機制。

歸根結底對于相應的投訴機制的建立，其實(shí)就是對于制度的建立制度的效率是非常高的，我們國家的人口已經(jīng)達到了14億人，國家的相關(guān)部門(mén)不可能對于如此細致的問(wèn)題進(jìn)行干預的，必須要依靠制度的優(yōu)勢讓一些問(wèn)題得到市場(chǎng)的解決。

二、相關(guān)部門(mén)根據投訴進(jìn)行懲罰

我認為相關(guān)部門(mén)在得到舉報的信息之后，可以根據具體的證據對相關(guān)的主體進(jìn)行懲罰，只有懲罰的機制建立起來(lái)，相應的主體才會(huì )遵守規則的。其實(shí)人最大的缺點(diǎn)就在于自己的利益得到威脅的時(shí)候才會(huì )積極的進(jìn)行調整的，對于相關(guān)的主體來(lái)說(shuō)其實(shí)也是的。

三、經(jīng)營(yíng)者之間也可以進(jìn)行舉報。

一個(gè)行業(yè)當中的很多主體，對于本行業(yè)的信息都是非常了解的，而且對于一些亂象也是了解的，如果同行業(yè)的其他公司存在著(zhù)違法的行為，那么他們在收集證據的時(shí)候也會(huì )更加的容易的，畢竟他們懂得關(guān)鍵信息的收集。

對于任何普遍問(wèn)題的解決，其實(shí)通過(guò)制度的手段是非常容易解決的，因為制度一旦建立起來(lái)的話(huà)，那么很多人將會(huì )利用制度的優(yōu)勢，發(fā)揮自己的主觀(guān)能動(dòng)性的。涉及到自己的利益，老百姓肯定會(huì )積極的去舉報和投訴的，那么問(wèn)題就能夠迎刃而解。

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